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              推動“雙城”聯動 強化粵港澳大灣區核心引擎功能
              2022年02月28日 09:07 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者: 字號
              2022年02月28日 09:07
              來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:

              內容摘要:廣州市第十二次黨代會提出,廣州要著力強化粵港澳大灣區核心引擎功能,推動廣深“雙城聯動、比翼雙飛”。在“雙區驅動”國家發展戰略下構建廣州、深圳“雙城”聯動新格局,不僅是實施國家發展戰略的迫切需要,也是廣州、深圳“雙子座”中心城市自身發展的迫切需要。

              關鍵詞:

              作者簡介:

                粵港澳大灣區建設是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略?;浉郯拇鬄硡^作為我國經濟最活躍、開放度最高的區域之一,擁有廣州和深圳兩座經濟規模超過2萬億的超大型國際化中心城市。廣州市第十二次黨代會提出,廣州要著力強化粵港澳大灣區核心引擎功能,推動廣深“雙城聯動、比翼雙飛”。在“雙區驅動”國家發展戰略下構建廣州、深圳“雙城”聯動新格局,不僅是實施國家發展戰略的迫切需要,也是廣州、深圳“雙子座”中心城市自身發展的迫切需要。

               

              提升“雙城”聯動疊加效應

              ◇涂成林

                具有強大輻射帶動能力的國家中心城市是引領國家和區域發展的核心引擎,也是代表國家、區域參與國際競合的重要主體。廣州和深圳作為我國南方實力超強的“雙子座”中心城市,無疑是實現粵港澳大灣區建設國際一流灣區和世界級城市群目標的主導力量。中共廣州市第十二次黨代會提出“縱深推進‘雙區’建設、‘雙城’聯動”的戰略任務,為未來深化廣州、深圳“雙城”聯動、服務國家建設粵港澳大灣區戰略提出了新的目標。

                第一,廣州、深圳“雙城”聯動是實施國家發展戰略的必然。粵港澳大灣區是我國經濟最活躍、開放度最高的區域之一。同處于粵港澳大灣區的廣州和深圳都是經濟規模超過2萬億的超大型國際化中心城市。2020年,廣州、深圳兩市經濟總量已占粵港澳大灣區經濟總量的46%,較2011年提高了8個百分點;在粵港澳大灣區11個城市中,深圳、廣州經濟總量分別位居第一、第二位,這說明深圳、廣州兩城市成為牽引、帶動粵港澳大灣區建設發展的雙引擎。

                2019年2月,中共中央、國務院發布了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,明確了粵港澳大灣區要建設成為富有活力和國際競爭力的國際一流灣區和世界級城市群的發展目標。廣東省委、省政府適時提出了“雙區驅動”“雙城”聯動的發展戰略,全力支持廣州、深圳發揮核心引擎功能和極點帶動作用。在“雙區驅動”國家發展戰略下縱深推進廣州、深圳“雙城”聯動,是廣州、深圳全面開啟新時代中國特色社會主義建設的重大機遇;同時,國家在“十四五”期間將加快發展壯大城市群和都市圈,構建形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局的戰略布局,廣州、深圳可以率先作為,發揮示范引領作用。

                在“雙區驅動”國家發展戰略背景下,構建廣州、深圳“雙城”聯動的發展格局,借助“雙子座”中心城市的協調整合與疊加效應,進一步強化廣州、深圳作為粵港澳大灣區中心城市的核心引擎功能,放大對周邊區域的輻射帶動和示范效應,能夠為粵港澳大灣區建設和廣東高質量發展提供更強勁的發展動能。在實施“雙區驅動”國家發展戰略背景下,廣州、深圳應提高政治站位,全方位發力,勇創佳績。首先,在“雙區驅動”國家發展戰略下凝聚“雙城”聯動的戰略共識。其次,制定“雙城”聯動的戰略規劃,實現雙城之間戰略協同、優勢互補、基礎互融、產業聯動等區域一體化發展目標,攜手參與全球競爭,合力打造國際一流灣區。最后,利用區級聯動、平臺建設、項目合作等不同層面的舉措,把“雙城”聯動戰略付諸行動,縱深推動,落地生根?!痘浉郯拇鬄硡^發展規劃綱要》要真正落地實施并產生成效,既是廣州、深圳貫徹實施黨中央和廣東省發展戰略的必然要求,也是推進廣州、深圳“雙子座”城市可持續發展的迫切需要。

                第二,激發廣州、深圳“雙城”聯動發展的疊加型正效應。經過40多年改革開放,珠三角地區經濟飛速發展,城市化水平快速提高。廣州、深圳同處于珠三角區域,同屬于粵港澳大灣區城市群,取得了舉世矚目的成績。特別是在2017年,廣州、深圳雙雙邁入2萬億城市的行列,深圳首度超越廣州,位列珠三角城市群綜合經濟實力第一名。在當前國家發展格局和戰略定位中,廣州是國家中心城市和綜合性門戶城市,深圳是全國經濟中心城市和國家創新型城市。在不足100公里的空間距離內,同時崛起兩座超大規模的城市,這在全球也是少見的現象。隨著廣州、深圳兩市的綜合經濟實力和區域輻射能力不斷提升,雙城的空間距離快速拉近,也必將帶來更多、更強的競爭與合作局面。隨著“雙區驅動”發展戰略的實施,縱深推進廣州、深圳“雙城”聯動發展就成為實施國家發展戰略、推進區域高質量發展的重大課題,既能夠促進資本、技術、信息、勞動力等各種資源要素快速流動和優化配置,也可以減少超大城市可能出現的同質化競爭與內耗,形成政策疊加、資源優化和輻射引領等區域發展紅利。

                當前,我國正處于世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興戰略全局的關鍵時期,縱深推進廣州、深圳“雙城”聯動,既是服務國家發展戰略、共同應對國際風險和挑戰的宏觀需要,也是整合粵港澳大灣區優質資源,推進區域高質量發展的內在需要。這就要求廣州、深圳依據國家戰略大局和自身發展需求同向而行;從區域發展目標和自身發展優勢著眼主動對接;從不同區域、不同產業、不同平臺入手全面聯動。

                第三,提升廣州、深圳“雙城”聯動發展的廣度和深度。國內外先進城市群、都市圈發展經驗表明,處于同一區域內的“雙子座”中心城市實現聯動發展并形成疊加效應,既需要政府間有強烈的合作意愿、頂層的保障機制,也需要城市間有便捷的交通網絡、深度的經濟聯系。此外,城市間的優質要素資源與城市服務功能應有較強的差異性與互補性。

                廣州是廣東省省會和重要的國家中心城市,擁有其他城市無可比擬的教育、醫療、文化、人才、科技等資源優勢,在現代服務業、國際商貿、航運物流等領域尤為發達;深圳作為我國改革開放后設立的經濟特區,具有金融服務、科技創新、創新人才等比較優勢。在交通基礎設施建設方面,廣州、深圳間已建成廣深高速、廣深沿江高速、廣深鐵路、廣深港高鐵、深中通道、深茂高鐵、穗深城際鐵路等立體交通網絡,特別是廣深鐵路已實現“公交化”運營。交通一體化的便利化也帶動廣州、深圳在物流、投資、旅游等方面的緊密聯系??梢?,廣州、深圳在優質要素資源與城市服務功能方面的差異與互補,為“雙城”聯動發展提供了良好的客觀基礎。

                2008年,廣東省明確提出以廣州、深圳等超大城市為核心引擎,推進珠三角城市群區域經濟一體化發展;2019年,廣東省賦予廣州、深圳“雙城聯動、比翼雙飛”的戰略任務;同年9月,廣州、深圳再度簽署《深化戰略合作框架協議》;2020年10月,廣州、深圳共同舉辦“雙城聯動論壇”,兩市政府相關職能部門共同簽署了科技創新、智能網聯汽車產業、智能裝備產業、生物醫藥產業、基礎設施、營商環境、自貿區7個領域的專項合作協議。目前,廣州、深圳已從專門工作、綠色通道、政策協調、督查督辦、信息反饋、對口指導、資源共享七大方面建立起“雙城”聯動的特事特辦機制。由此可見,廣州、深圳“雙城”聯動發展的戰略共識、頂層設計與合作機制已基本形成,正式從過去的競合發展期邁入了聯動發展的新時代,下一步重心是如何激發廣州、深圳不同層面的立體動能,發揮政府與市場、政府與企業的合力,將“雙城”聯動發展從理念、戰略快速轉化到實質性的交通與消費同城、活躍的投資合作與產業聯動等各個方面,切實拓展廣州、深圳“雙城”聯動發展的廣度與深度。

               ?。ū疚南祻V州市哲學社科“十四五”規劃智庫重點課題“增強廣州深圳雙城聯動改革創新疊加效應研究”(2021GZZK07)階段性成果)

               ?。ㄗ髡呦祻V州大學廣州發展研究院智庫首席專家、廣州市粵港澳大灣區(南沙)改革創新研究院執行院長)

                

              “雙區驅動”縱深推進“雙城”聯動

              ◇周雨 曾恒皋

                2021年4月,《廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要構建廣州、深圳“雙城”聯動發展新格局,強化廣深對周邊區域的輻射帶動作用;廣州、深圳出臺的“十四五”規劃也將“雙城”聯動發展作為支撐、引領城市未來發展的重大戰略;日前,中共廣州市第十二次黨代會又明確提出“縱深推進‘雙區’建設、‘雙城’聯動”的重要任務。因此,在頂層戰略已經制定的背景下,下一步重點是加快激發廣州、深圳“雙城”聯動發展的動力機制,制造增強“雙城”聯動改革創新疊加效應的發展策略。

                激發內在動力機制

                當前,廣州、深圳兩地各自發展出了一套相對完備和各有特色的產業體系,具有不同的平臺優勢、技術優勢、資金優勢、人才優勢、綜合配套功能優勢、文化影響力優勢,都積累了較大的發展勢能。

                縱深推進“雙城”聯動的核心基礎是以制度創新保障“聯動”實現,既要體現“聯”,推動人流、物流、技術流、信息流、資金流、產業流等核心要素便捷互聯互通;更要保障“動”,激發和建立一個高效運轉的動力機制,包括歷史重任的使命動力、制度創新推動力、市場創造力、治理水平提升力、差異化領域吸引力、優勢領域帶動力、對周邊城市的輻射力、參與全球分工的支配力等。換言之,廣州、深圳可站在國家戰略和全球發展的大格局中,設計一套符合現實規律和發展階段的“雙城”聯動績效評價指標體系,切實激發兩市政府的行動力。按照“市場主導、政府推動、優勢互補、共建共享”原則建立健全激勵與保障機制,包括成本分擔和利益共享機制、產業規劃調整協商合作機制、資源獲取與服務標準均等化雙向保證機制等。

                同時,縱深推進廣州、深圳“雙城”聯動既是國家戰略行為也是市場行為、創新行為。這就需要以改革創新為牽引,創新處理好政府和市場之間的關系。具體而言,在廣州、深圳“雙城”聯動實施過程中,要尊重市場主體,充分激發市場活力、挖掘市場潛力、整合市場要素,突出政府的宏觀先導決策功能、規劃功能、基礎服務功能。

                構建科創、產業聯動新格局

                根據創新理論,創新主體進入瓶頸期后創新能力將會下降,亟須引入新的創新主體,或融入其他新主體之中,組成新的創新鏈接,提高創新效率。從新經濟地理學角度來看,區域產業結構多樣性與對外創新合作比例高低有關,對外創新合作比例越高,則區域產業結構多樣性越豐富,外部資源推動力大于內部資源。

                廣州、深圳在科技、人才、產業、金融服務等方面各具優勢,具有很強的互補性,這是縱深推進“雙城”聯動發展的重要內生動力。應發揮廣州、深圳各自的比較優勢,通過優勢互補形成創新發展的優勢疊加效應,攜手占領全球創新鏈、產業鏈的高端環節。一方面,將廣州在科技基礎設施、專業人才等方面的優勢,與深圳在融資、科技成果轉化與產業化等方面的優勢,通過有效制度和創新機制加速鏈接、整合起來,使兩市的創新資源得到充分有效利用。另一方面,要瞄準未來科技與產業發展方向,依托兩市在汽車、智能裝備、生物醫藥、新一代信息技術等方面共同的技術優勢和產業基礎,加強規劃引領、項目對接與產業鏈合作,圍繞智能網聯汽車、智能裝備制造等新領域聯合實施一批戰略性新興產業重大工程,通過優勢疊加合力打造具有全球影響力的產業集群。

                帶動信息人才等領域全面聯動

                城市間高效便捷的交通網絡體系,是實現“雙城”聯動發展的重大前提和基礎支撐??v深推進“雙城”聯動還是要交通先行,加快交通基礎設施的便捷互通,盡快實現交通一體化與同城化。當前,一是加快廣深雙邊公路、鐵路、水路等交通網絡建設進度;二是增加軌道交通連接站點和班次,實現鐵路客運公交化;三是推動取消兩地往返高速公路收費,聯合打通“斷頭路”“瓶頸路”。

                同時,要加速推進廣州、深圳在信息、人才、平臺、市場等方面的全面聯動,構建起全方位、多層次“雙城”聯動發展大格局。在信息聯動方面,重點是建立信息共享機制,一是加強在技術產業領域的信息共享機制,對于重大的科技研發項目,使前期產業規劃等方面信息互聯互通,以信息共享推動資源整合、聯合研發;二是構建政務信息協商共享機制,及時溝通共享“雙城”聯動相關領域的政務信息。

                在人才聯動方面,重點是建立健全跨區域人才聯動機制,以身份互認暢通人才流動渠道。如建立雙方互認人才標準,并可享受對方同等人才待遇,如子女教育、醫療衛生、就業創業、保障性住房、公積金貸款、社會保障、投資稅收優惠等。聯合開展人才對接會、人才交流會等活動。

                在平臺聯動方面,重點是深化重大平臺資源的共建共享。利用雙方優勢品牌平臺資源開展合作,如基礎設施建設、項目投資、科學技術研發、舉辦展會活動、文化體育活動等。鼓勵重要研發機構、實驗平臺、特色平臺在廣深兩地設置分支機構開展屬地服務。

                在市場聯動方面,重點是探索共同制定行業領域標準。一是根據廣深兩地正在發展的新興產業、未來產業,制定全新的產業標準,合作建立地方標準、國家標準、國際標準;二是從消費市場的角度提高現有行業領域標準,提高廣深準入門檻。

                建設“雙城”聯動先行示范區

                縱深推進“雙城”聯動發展,要從發展戰略、頂層規劃轉化為實際行動,有必要在初始階段選擇一個合適區域打造示范樣本,為廣州、深圳在交通、產業、城市服務等方面全面聯動提供一個強大的運作平臺。

                從區位優勢、交通便利、政策優勢、土地資源、營商環境等條件來看,南沙具有“三區一中心”功能定位優勢、緊鄰深圳的地理區位優勢、后發展區域的空間載體優勢、國際人才特區的政策環境優勢,是建設廣州、深圳“雙城”聯動發展先行示范區的最佳區域。廣州、深圳如能在南沙聯合布局,共同打造合作共建項目和樞紐型發展平臺,率先推動“雙城”聯動發展項目落地,可以快速形成疊加示范效應。南沙地處粵港澳大灣區地理幾何中心,在方圓100公里范圍內匯集了粵港澳大灣區全部11座城市,是連接珠江口兩岸城市群和港澳地區的重要樞紐性節點,在南沙布局建設廣州、深圳“雙城”聯動發展先行示范區,不僅可以為兩地企業合作提供良好基礎,也可以放大廣州、深圳對周邊區域的輻射帶動功能。

                (本文系廣州市哲學社科“十四五”規劃智庫重點課題“增強廣州深圳雙城聯動改革創新疊加效應研究”(2021GZZK07)階段性成果)

               ?。ㄗ髡邌挝唬簭V州大學廣州發展研究院、廣州市粵港澳大灣區(南沙)改革創新研究院)

                

              區域『雙子座』城市聯動模式及借鑒

              ◇譚苑芳 臧傳香

                在國內外區域經濟與城市發展史中,不少世界級城市群和都市圈內部形成的雙中心城市,為區域整體發展帶來了“雙子座”聯動互促疊加效應,形成了特色各異的聯動模式。盡管同一區域兩個中心城市在產業特征、經濟水平、協作成熟度等方面的不同,決定了其“雙城”聯動模式的地域性與時代性,但城市發展的生命周期和區域發展的共同規律不僅昭示出這些不同模式的啟示作用,而且對于貫徹、落實中共廣州市第十二次黨代會提出的“縱深推進‘雙區’建設、‘雙城’聯動”具有一定的借鑒意義。

                區域“雙子座”城市聯動發展是必然趨勢

                在當前區域經濟和城市發展新格局中,城市體系從以地域為基礎的產業分工逐步向層級分明的城市群網絡結構演化。新、舊中心城市在政府著意規劃引領與市場機制調節、產業分工整合作用下,逐步形成了功能互補的穩定關系。世界各地經濟發達的大城市群、大都市圈內,不少單核驅動、單中心城市結構逐漸被集聚與輻射功能更為強大的雙核驅動、雙中心城市結構所取代。

                這就是區域發展“雙子座”城市聯動互促疊加效應。美國紐約都市圈的紐約城—華盛頓、舊金山灣區的舊金山—奧克蘭、英國倫敦都市圈的倫敦—利物浦、日本東京大灣區的東京—神奈川等,都已形成相對成熟的雙引擎聯動發展格局。我國的北京—天津、成都—重慶等都已經或正在通過市場調節、政策協調等方式打造城市群“雙城”聯動發展的“雙引擎”模式。

                國內外“雙城”聯動發展的基本模式

                第一種是交叉型優勢互補聯動模式。其典型案例是紐約都市圈內紐約城與華盛頓的聯動,國內北京與天津的聯動。紐約作為全球金融中心,吸引了諸多大型國際投資銀行及各類媒體和文化企業,金融和國際貿易功能獨占鰲頭;華盛頓作為美國的政治中心,具有突出的行政和文化職能,集聚大量法律事務所、咨詢公司、非營利組織和信息技術企業,其首都功能和政治功能與紐約形成了恰到好處的優勢互補。近年來,北京正在逐漸疏解非首都功能,將一些傳統優勢項目轉移到天津,而天津一些企業也將研發中心遷至北京,使得北京更專注發展以服務和創新為主的高端服務業,天津則側重于現代化工、汽車及裝備等制造業,產業上的優勢互補為京津雙城提供了源源不斷的市場活力。交叉型優勢互補聯動模式的特征,在于城市各自保持經濟的相對獨立性,并以自身的比較優勢吸引彼此共建互通,建立合作關系,最終實現優勢互補,其中最重要的一點就是發揮政府在這一過程中的主導作用。

                第二種是全面型全域融合聯動模式。其典型案例是東京與東京都市圈內神奈川的聯動。神奈川因得天獨厚的區位優勢,承接了東京市諸如研發、商業、國際交流和居住等城市職能的轉移;神奈川下轄的橫濱港還聚集了大批從東京分流的企業總部和國家行政機關。東京與神奈川的交通規劃都秉持“公共交通至上”原則,并以軌道交通為核心,打造了全世界最密集的軌道交通網絡,實現了城市間有機、高效聯合發展。這種全域融合模式的優勢在于政府機制與市場機制共同作用、相互補充,政府通過下放權力和制定統一的規劃政策為城市聯動提供基本保障,市場機制在產業組織模式與人口協調方面也發揮了重要作用;這一模式的局限性是易于造成產業同質化和形成行政壁壘,前者受資源要素稟賦限制,后者則源于行政區劃體制性障礙。

                第三種是重點式合作共建聯動模式。其典型案例是倫敦—利物浦、成都—重慶的聯動發展。倫敦—利物浦作為倫敦都市圈的軸線,規劃重點始終在于創意產業以及產業的升級和轉移,這不僅讓倫敦引領了創意產業的發展潮流,還帶動了利物浦的產業轉型。國內的成都—重慶雙城經濟圈推出了在重慶市和四川省毗鄰地區合作共建9個跨行政區的功能性合作平臺,也具有重點式合作共建模式的特點。這一聯動模式得益于政府主導的頂層規劃,更多依賴政府和政策的主導作用,雙方可以共享政策紅利,共享產業園、產業帶等發展平臺,實現在重點領域的合作與共贏;其局限性在于需注意兩地產業基礎的差距,如果差距過大,將難以形成完整的產業鏈,進而導致產業聯動的脫節。

                第四種是生命周期自然進化聯動模式。其典型代表是美國舊金山灣區舊金山和奧克蘭的聯動。舊金山和奧克蘭是舊金山灣區的兩大中心城市,在奧克蘭工業增速超越舊金山并快速發展的過程中,舊金山放棄傳統產業優勢,大力發展金融業,使經濟獲得了同步增長。生命周期自然進化聯動模式相對于上述三種模式更加依賴于市場調節和城市自身在其生命周期中的自然進化。這一聯動模式往往發生在兩個地理位置相近、自然環境和資源相似、經濟規模和體量相仿的城市之間。如何定位兩個城市差異化的發展優勢,如何將傳統優勢轉化為新興動能,是城市進化聯動模式首要考慮的問題。

                廣深“雙城”聯動應借鑒國內外先進經驗

                第一,“雙城”聯動發展的效果取決于“雙城”及所在城市群或都市圈的整體規劃和區域協同。英國政府為保持倫敦都市圈的經濟活力,成立了“巴羅委員會”,專責制定區域和城市發展規劃,使規劃始終契合城市的發展需求,這就使得倫敦—利物浦在“雙城”聯動發展中始終有規可循,有法可依。東京都市圈設立區域開發事業團,法國組建“市鎮聯合體委員會”(EPCI),美國設立區域委員會等做法,都是為了實現區域協同合作??傮w規劃先行與階段性規劃并行,對廣州、深圳“雙城”聯動具有較大的借鑒意義。

                第二,制定完備的“雙城”聯動合作法規和制度。由上述案例可見,這些法規和制度往往是中心城市主動制定或兩個中心城市共同制定的,不同于發展規劃。制定法規制度的目的在于為雙城聯動提供政策依據,以保障各種促進區域經濟發展的舉措可以在各地得到有效貫徹執行。

                第三,產業錯位發展、城市職能互補是“雙城”聯動發展的關鍵因素。舊金山—奧克蘭的產業錯位競爭就是一種很好的良性聯動模式。舊金山迫于成本上升壓力,將部分制造業外遷至相鄰的奧克蘭,經濟發展一度受到奧克蘭的劇烈沖擊。舊金山隨之選擇避開內部資源競爭,錯位發展金融業和科技創新產業,依然保持了在舊金山灣區的核心城市地位。廣州、深圳兩城也可借鑒這一發展模式,適時進行產業轉移,實現雙城產業錯位發展和城市職能互補。

                第四,完善的交通等基礎設施網絡是“雙城”聯動發展的先決條件。上述案例表明,世界級城市群和都市圈中的“雙城”聯動大多擁有由高速公路、高速鐵路、航道、通信干線、運輸管道、電力輸送網和給排水管網體系所構成的高度發達的區域性基礎設施網絡。完善的網絡化交通設施可以減少城際間的交通摩擦,又能最大限度地實現資源共享。

                第五,在“雙城”聯動發展的探索階段或初始階段,可以通過合作共建、利益共享,打破行政壁壘,在“雙城”毗鄰區域共建承接兩個中心城市的產業外遷合作平臺,這也是推進和深化“雙城”聯動的有力舉措。

                (本文系廣州市哲學社科“十四五”規劃智庫重點課題“增強廣州深圳雙城聯動改革創新疊加效應研究”(2021GZZK07)階段性成果)

               ?。ㄗ髡邌挝唬簭V州大學廣州發展研究院、廣州市粵港澳大灣區(南沙)改革創新研究院)

              作者簡介

              姓名: 工作單位:

              轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:梁潤樺)
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