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    邁向共同富裕之路:社會建設與民生支出的崛起
    2022年07月18日 15:13 來源:《中國社會科學》2022年第6期 作者:焦長權 董磊明 字號
    2022年07月18日 15:13
    來源:《中國社會科學》2022年第6期 作者:焦長權 董磊明
    關鍵詞:社會建設;民生支出;大轉型;中央和地方關系

    內容摘要:民生保障建設正是有效回應社會主要矛盾變化、邁向共同富裕之路的重要組成部分。

    關鍵詞:社會建設;民生支出;大轉型;中央和地方關系

    作者簡介:

      

      摘要:2000年以來,中國經歷了一個與西方工業化國家20世紀60—80年代相似的民生保障建設的“黃金時代”。目前,中國建成了世界上規模最大的社會保障和住房保障體系,義務教育普及程度達到世界高收入國家平均水平,主要健康指標總體上優于中高收入國家平均水平。中國已明顯跨過了“低福利”國家的門檻,民生支出占GDP的比重已接近發達國家1980年左右的水平,成為公共支出的絕對主體。中央政府在民生保障方面發揮的作用也日益顯著,中國正在構建一個多層級政府共同負責的新型民生保障體制。

      關鍵詞:社會建設 民生支出 大轉型 中央和地方關系

      作者焦長權,北京大學馬克思主義學院助理教授(北京100871);董磊明,北京師范大學社會學院教授(北京100875)。

     

      共同富裕是社會主義的本質要求,是人民群眾的共同期盼,也是中國式現代化的重要特征。黨的十八大以來,黨中央把握發展階段新變化,把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上,為促進共同富裕創造了良好條件?,F在,已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段。實現共同富裕不僅是經濟問題,而且是關系黨的執政基礎的重大政治問題。

      當前,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。民生保障建設正是有效回應社會主要矛盾變化、邁向共同富裕之路的重要組成部分。當前,中國已明顯跨過了“低福利”國家的門檻,民生支出占GDP的比重已接近發達國家1980年左右的水平,成為公共支出的絕對主體?!笆奈濉睍r期,中國預計將達到現行高收入國家標準,民生保障水平也將進一步提高。2000年以來,中國經歷了一個民生保障建設的“黃金時代”,目前正處于“從有到優”的關鍵時期。

      然而,學界對中國民生保障體制的認識卻長期受“生產型/發展型”福利模式的影響,進而對過去20多年中國民生保障的飛躍式發展缺乏總體性回溯,對民生保障體制已經發生的重大變化也缺乏應有的認識自覺。為此,本文嘗試以民生支出水平的動態演變為核心,對21世紀以來的民生保障建設進行總體性回顧,同時對民生保障體制中的中央和地方間關系,以及新發展階段民生保障所面臨的現實挑戰進行闡述。研究表明,中央政府在民生保障方面發揮的作用日益顯著,中國正在構建一個多層級政府共同負責的新型民生保障體制。

      一、研究問題和理論背景

     ?。ㄒ唬└@麌遗c社會保護:西方世界的大轉型

      資本主義在西方世界興起之后,國家的性質和職能一直是學者關注的重要問題。以亞當·斯密為代表的古典政治經濟學認為,政府只需承擔最低限度的公共職能,諸如國防、治安和行政管理等。隨著資本主義發展帶來的社會問題日益突出,人們對國家職能的看法也發生了很大變化。如馬克思主義學說認為,資本主義的發展讓社會日益分化為資產階級和無產階級兩大社會群體,他們之間存在不可調和的矛盾,二者間的階級斗爭會將資本主義導向滅亡。

      德國經濟學家瓦格納等最早開始把財富再分配追加為政府的一項一般性職能。瓦格納主張,在工業化國家,國家不僅要承擔法律(警察)和國防職責,還應更大范圍地承擔社會福利職責,要通過實施社會政策,主動回應資本主義發展中的各種社會矛盾。作為與瓦格納同時期的社會學家,韋伯也認為,“培育衛生、教育、社會福利以及其他文化關切”是現代國家的基本功能,而在傳統社會,履行這些功能的都是“無定型的臨時群體”。

      在這些理論學說的影響下,19世紀后期,德國率先建立了醫療、工傷等社會保險。此后,部分西方國家追隨德國的步伐,紛紛建立醫療、工傷、養老及失業等社會保險和社會福利體制。二戰后,在凱恩斯主義的影響下,各國政府都極為重視社會福利體系建設,美國的“偉大社會”(Great Society)計劃就是一個典型代表,北歐國家則形成了“自搖籃到墳墓”的高度普惠的“福利國家”??梢?,隨著工業化的發展,傳統以家庭、社區等為主體的“剩余型”社會福利模式(residual model)已經難以應對諸多新生社會問題,集中統一的“制度化”社會福利模式(institutional model)應運而生。

      波蘭尼對這一進程進行了較好的理論概括。他指出,人類的經濟行為嵌入(embedded)在社會關系之中。然而,一個自發調節的市場經濟,本質上卻要求將勞動力、土地等一切經濟要素從其所嵌入的社會實體中剝離出來,成為徹底服務于資本主義而自由流動的生產工具,這必然傷害社會自身的團結和整合。因此,社會的自我保護會伴隨市場的擴張而同步展開,工業革命以來的資本主義發展,就呈現出一種市場擴張和社會保護的“雙向運動”。波蘭尼將國家回應社會保護運動,使資本主義擺脫和超越自發調節市場之烏托邦的過程,稱為“大轉型”。

      馬歇爾等則更為直接地闡述了福利國家的政治意涵。在他們看來,福利國家的成長本質上是公民權利意識覺醒以及民主選舉擴張的結果,社會福利只是國家和公民之間達成的一種新型“社會契約”。馬歇爾認為,公民身份由公民權利、政治權利和社會權利三部分構成,公民權利最先開始,政治權利緊隨其次,最后是社會權利。馬歇爾所謂的“社會權利”,正是公民從國家獲得相對一致的基本教育、醫療衛生、社會保障等社會福利的權利。因此,他們也將國家在社會福利方面的社會性支出稱為“權利性”支出,以體現社會福利作為一種公民權利的特性。

     ?。ǘ┟裆U吓c社會建設:中國實踐和中國故事

      深層來看,“福利國家”和“社會保護”這對概念,來源于西方近代政治哲學中國家和社會二元對立的思想傳統,本質上預設了國家和公民之間的支配—反抗關系。學界由此演繹出了“社會契約”和“社會權利”視角下的社會福利理論,并試圖在福利國家發展與所謂民主選舉體制之間找到對應關系,進而形成了具有較強意識形態色彩的概念體系和分析框架。不僅如此,“福利國家”概念還經常直接與北歐高福利國家相聯系,“社會保護”也不時與“社會運動”概念相關聯,非常容易引起混淆和誤解。為此,中國通常采用“民生保障”概念?!懊裆奔慈嗣裆?,跟國際上常用的“福祉”(well-being)一詞含義相近。同時,中國也以“社會建設”取代“社會保護”概念。加強民生保障是中國邁向共同富裕之路的重要政策措施,保障和改善民生一直是社會建設的重點。關于中國的民生保障問題,學界有兩種較具代表性的觀點。

      首先,學界一般認為,與其他東亞國家和地區相似,中國也是一種“生產型/發展型”社會福利體制,其主要特點是追求在經濟發展和社會福利之間的平衡,主要目標是服務經濟發展,因此也可以稱為一種“低福利”的“經濟增長”模式。比如,勞工的“低福利”就被認為是中國經濟“比較優勢”的重要來源,為勞工呼吁社會保障和公民權利也成為一段時間內勞工研究的重要關切;而在農村稅費改革之前,教育、醫療衛生等民生保障的不足是“三農危機”的重要表現,農民看病貴、上學難成為社會焦點問題。因此,以“低福利”的“經濟增長”模式來概括改革開放后一定時期內中國民生保障體制也許比較準確。

      但是,在推動市場經濟改革過程中,中國同時也對民生保障體制進行了改革和重建。尤其是進入21世紀,中國民生保障得以飛躍式發展,在短期內基本擺脫了“低福利國家”處境。學界已從不同角度對這一重大轉變展開了部分討論。但是,如何對21世紀以來的民生保障水平及其動態演變展開總體分析,進而對當前民生保障水平及其發展階段做出更準確的判斷,仍然有待學界繼續探索。

      其次,學界對中國民生保障體制另一個基本共識是:中國的民生保障體制具有高度“分權型/地區型”特征,地方政府在民生保障中承擔絕對主體責任,中央政府在民生保障方面的支出責任較小,這是導致民生保障水平地區差異的重要原因。事實上,這種看法在很大程度上忽視了21世紀以來大量財政轉移支付在保障和改善民生、縮小地區間民生保障差距方面發揮的重大作用,因而對民生保障體制產生了明顯誤解。

      21世紀以來,中央對地方財政轉移支付規模越來越大,其中一個主要目標就是“保民生”,這必然引發中央和地方間民生保障體制的重大變化。雖然已有少數研究關注到了這一變化,但這些研究基本都誤解了中國特殊的財政預決算體制,進而無法準確闡述財政轉移支付在地方民生保障中的作用機制?,F有研究基本都從財政支出決算解讀,發現地方政府仍承擔95%以上的民生支出責任,進而認為中國仍是典型的“分權型/地區型”民生保障體制。但實際上,中央對地方財政轉移支付都由中央政府預算、地方政府支出和決算,無論是一般性還是專項轉移支付,都注入了明確的政策意圖,主要方面就是“保民生”。因此,納入地方政府支出和決算的95%的民生支出,其中很大部分已是明確注入中央意圖的財政轉移支付。它們只是形式上的“地方支出”,實質上是“中央支出”,這在中西部地區尤為明顯。

      顯然,如何有效推進對上述兩個問題的認識,成為深入理解中國民生保障問題的關鍵。

     ?。ㄈ┭芯繂栴}與分析思路

      西方學者一般將政府在社會福利方面的公共支出稱為“社會性支出”(social expenditure),并用社會性支出占GDP的比重來衡量一國社會福利發展水平。中國則采用“民生支出”概念?!懊裆С觥钡奶岱?,首次出現在2009年財政部代表中央向全國人大提交的預算報告中,它將與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性安居工程、文化方面的支出稱為民生支出。

      依循這一路徑,學者們對中國社會福利水平展開了論析。如顧昕和孟天廣將社會支出的范圍界定為政府在教育、醫療衛生和計劃生育、社會保障和就業、住房保障的預算內和預算外支出總和,再加上社會保險基金的支出,并據此對1990—2013年的社會支出水平進行了系統分析??傮w來看,這些研究仍存在兩點明顯不足。首先,他們未能對中國社會福利支出范圍達成一致。但是,教育、醫療衛生和計劃生育、社會保障和就業、住房保障是這些測算中所共同包括的部分,這和財政部提出的民生支出的主體內容基本一致。不同學者對社會保險基金是否應納入社會領域支出范圍也看法不一,但社?;鹗巧鐣U现С龅闹黧w,國際上也一直把社會保險基金納入其中,因此理應納入。其次,他們未能對21世紀以來中國社會福利支出水平的動態演變展開完整準確的闡述。21世紀以來的二十多年,正是中國民生保障建設的關鍵時期,從民生支出水平的動態演變角度對其展開總體性回顧具有重要意義。

      綜上可見,“民生支出”仍是一個用于概括中國社會福利支出水平的最合適的統攝性概念。在本文中,它具體包括一般公共預算中的教育、醫療衛生和計劃生育、社會保障和就業、住房保障四類支出,同時將社會保險基金、政府性基金等相關支出也納入統計,以衡量全口徑民生支出水平。

      二、社會建設和民生保障的“黃金時代”

      新中國成立后,經過社會主義三大改造和農業合作化,我國建立了社會主義計劃經濟體制。城市居民主要通過單位制來獲得各類民生保障,但凡就業、醫療、教育、住房、養老等社會福利,都由居民所在單位承擔,單位既是經濟生產組織,也是消費分配和社會福利單元,形成了“單位福利體制”。農村則建立了“三級所有、隊為基礎”的“人民公社體制”,生產隊是最基本的生產消費分配單位,農民的民生保障主要由生產隊集體承擔。單位制和人民公社體制基本覆蓋全體人民,因此也可以說建立了一個幾乎覆蓋全民的民生保障體系。由于當時保障水平比較低,因此也被稱為“低水平福利國家”或“小福利國家”。

      與傳統鄉土社會相比,在這一時期,國家初步開始對普通民眾的民生保障承擔較大職責。國內外基本一致認為,新中國成立后,中國在農村基本醫療、教育等方面取得了顯著成就,為改革開放后的經濟發展提供了關鍵的人力資本。然而,作為一個總體性的政治經濟體制,單位制和人民公社體制寓政治經濟社會功能于一體,導致了經營管理過程中的低效率和弱激勵,這也是后來經濟體制改革的直接促發因素。

      實行家庭聯產承包責任制后,農村原有民生保障體系受到較大沖擊。20世紀80年代之后,農村基本民生保障主要依靠農民自己負擔,國家公共財政投入有限。進入20世紀90年代,農民負擔日益加重,很快形成“三農危機”,農村民生保障體系陷入困境。比如,改革后,原農村合作醫療體制基本瓦解,農村教育則通過向農民籌資籌勞的方式維持,農民看病貴、上學難逐漸成為社會焦點問題。

      在城市,以國有企業為代表的單位制改革,主要目標是提高企業經營效益。20世紀90年代,中央確立了社會主義市場經濟體制的改革目標。城市單位制改革的主要思路是剝離單位承擔的一系列民生保障職能,這些職能要么交由國家重新建立的公共制度承擔,要么直接推向市場和個人。在具體實踐中,由于國家財政緊張,國有企業改革基本將其承擔的大量社會職能直接推向市場,國家只承擔極為有限的救濟救助性職責,這導致城市居民民生保障水平受到較大影響。

      進入21世紀,中國民生保障建設進入新時期。黨的十六大以后,新一屆中央領導集體提出“科學發展觀”等治國理念,社會建設成為中國特色社會主義總體布局的主要內容,中國迎來了“社會政策時代”。同時,伴隨經濟持續穩定增長,分稅制的體制效應充分釋放,國家財政能力日益增強,為公共財政大規模向民生領域投入提供了有力保障。在這一時期,無論是城市還是農村,一系列以保障和改善民生為重點的社會建設舉措迅速推出。尤其是,中央適時推動了農村稅費改革,公共財政開始大規模覆蓋農村,國家直接接管了大量民生保障支出。

      黨的十八大以后,中央繼續深入推進民生保障建設,尤其注重制度整合和全民覆蓋。比如,2012年以來,中央推動了城鄉居民基本醫療保險、基本養老保險的制度整合,有力促進了城鄉居民在基本醫療、基本養老方面的統籌和公平。同時,社會保障體系也由“廣覆蓋”走向了“全覆蓋”。2012年,我國持有全國統一的社會保障卡的人數為3.4億,覆蓋率為25.2%;到2020年末,持卡人數已超過13億,覆蓋率達94.6%。

      目前,中國建成了世界上規模最大的社會保障體系,基本醫療保險覆蓋超過13億人、基本養老保險覆蓋近10億人,分別覆蓋91%和95%以上的應保人群。2019年,中國居民人均預期壽命達到77.3歲,主要健康指標總體上優于中高收入國家平均水平。2020年,我國勞動年齡人口平均受教育年限為10.8年,義務教育普及程度達到世界高收入國家平均水平。當前,中國已建成世界最大的住房保障體系。截至2020年,幫助2億多城鎮困難群眾改善了住房條件;公租房保障能力增強,城鎮低保、低收入住房困難家庭基本實現應保盡保;幫助和支持2568萬貧困人口、3500多萬邊緣貧困群體住上安全住房,農村貧困群眾住房安全得到歷史性解決。

      可見,從民生保障建設看,改革開放以來的四十多年總體可分為兩個階段。從改革開放初期到20世紀末是第一個階段。20世紀80年代,農村實行家庭聯產承包責任制后,原有民生保障體制受到沖擊;20世紀90年代,農村經歷了 “三農危機”,民生保障也陷入困境。20世紀90年代,中央加快了城市經濟體制改革步伐,以單位制為基礎的民生保障體制隨之改變,原本由單位承擔的諸多社會職能也被剝離。到世紀之交,城鄉居民民生保障明顯不足。

      21世紀初至今是第二個階段。在這一時期,重建一個新型民生保障體制成為經濟社會發展的關鍵部分。20世紀90年代末,在推進國有企業改革過程中,中央已經開始規劃一個新型社會保障體系,但由于財政能力有限,社會保障體系并未有效建立。2000年后,經過二十多年的努力,中國迅速建立了一個基本覆蓋全民、全生命周期的民生保障體系,民生保障水平顯著提升。21世紀以來的二十多年,可以名副其實地稱為中國社會建設和民生保障的“黃金時代”。

      三、民生支出的崛起

     ?。ㄒ唬┟裆С龅慕巧冞w(2000—2020)

      目前,中國共有四本預算:一般公共預算、政府性基金預算、社?;痤A算和國有資本經營預算,四本預算合計基本就是政府全口徑財政收支。2000年,教育、醫療衛生和社會保障支出占全口徑公共支出的比重,分別為8.4%、2.92%和16.56%,合計27.88%(見圖1)。2000年后,教育支出占比并未發生大的變動,長期在9%—10%之間徘徊;醫療衛生支出占比快速上升,由2.92%增長到2020年的9.07%;社會保障支出占比在波動中持續增長,由16.56%增長到2020年的21.8%。

      

      2017年,民生支出占比已接近40%。2017年后,民生支出占比略有下降,主要原因在于近年來政府性基金收支大幅擴張,雖然其中有大量民生支出,但現有統計難以細致甄別,因而導致民生支出規模被明顯低估。綜合考慮,2020年民生支出占公共支出比重應該在45%左右,20年的時間中增長約17個百分點,成了公共支出的真正主體。

      2000年,教育、醫療衛生和社會保障支出占GDP的比重分別為1.76%、0.61%和3.47%,合計僅占GDP的5.84%(見圖2)。2000年以后,教育支出占GDP的比重一直在緩慢上升,2012年達到3.94%,但此后在波動中略有下降,2020年為3.58%;醫療衛生支出占GDP的比重逐年穩定上升,近年已接近4%;社會保障支出占GDP的比重也快速增長,2000年占比僅3.47%,2020年達到8.64%。2020年,三者合計占GDP的比重已達16.21%,較2000年增長超過10個百分點,年均增長0.5個百分點以上。

      

      實際上,以上全口徑核算仍然低估了實際情況。教育支出方面就未包括政府性基金等預算安排用于教育的經費。若將這些全部納入,2020年全國財政性教育經費投入42908億元,占GDP的比重4.22%,比上述測算高出0.64個百分點,其他年份的情況也與此類似。醫療衛生支出方面,也有部分典型的公共支出未納入核算。比如,政府性基金預算支出、衛生總費用中的社會衛生支出,都還有一些典型的其他醫療衛生支出未納入測算。2015年,根據74.57萬戶全國預算單位的決算顯示,全年醫療衛生支出達27750億元,比上述核算高出6000億元以上。社會保障支出也存在類似情況。最典型的是保障性住房建設,“十二五”時期,一般公共預算占保障性住房建設投入的比重,最高年份才過50%。因此,僅保障性住房建設支出每年遺漏資金規模占GDP的比重也大于0.5%。還有性質比較特殊的住房公積金,也是典型的住房保障支出。2018年,全國住房公積金年度繳存高達21055億元,住房消費類提取11718億元,占GDP的比重達1.3%。

      可見,前述核算最主要遺漏的是政府性基金中的民生支出。2015年以來,政府性基金在四本預算中的角色越來越重要。2015年,政府性基金預算支出42347億元,2020年增長到117998億元,約為2015年的2.8倍,這主要來自土地出讓收入和地方政府專項債券的快速增加。2015年,國有土地出讓收入30783億元,2020年則達84142億元,國有土地出讓收益正是地方保障性住房等民生建設的重要來源。2015年,地方政府專項債券僅1000億元,2020年則達37500億元,民生支出是其支持的重點。例如,截至2019年8月末,當年各地已安排使用的新增專項債券中,用于棚改等保障性住房建設6238億元,占39.2%,用于科教文衛等民生領域526億元,占3.3%。2020年,地方政府專項債券規模高達3.75萬億元,若按40%測算,用于保障性住房和科教文衛等民生領域多達1.5萬億元,占GDP的1.48%。

      綜上考慮,2020年民生支出占GDP的實際比重較前述測算應該還要高出3—4個百分點,實際在20%左右,約為2000年的3倍。顯然,21世紀頭20年,無論是從民生支出占GDP的絕對比重,還是民生支出在公共支出中的相對比重看,民生支出都顯著崛起,成為公共支出的絕對主體,這是中央不斷推動社會建設、民生保障快速發展的結果。

     ?。ǘ┖喡缘膰H比較

      19世紀末,西方工業化國家開始進行社會福利體系建設,因而推動了社會性支出的增長。但直到20世紀60年代初,這些國家的社會性支出規模仍然非常有限。此后,隨著福利國家建設的快速推進,社會性支出規模才急速擴大。

      坦齊和舒克內希特對17個主要工業化國家的研究發現,1960年政府用于現金補貼和轉移支付的支出占GDP的9.7%,其中最典型的是失業保險、醫療衛生、養老金等社會性支出。1970年,這一比重快速上升到15.1%,1980年則達21.4%。20年時間內,其占GDP的比重增長了一倍以上,占公共支出總量的比重也由三分之一增長到50%左右。Lindert對21個主要經濟合作與發展組織(OECD)國家的研究也發現,1960年,這些國家社會性支出占GDP的比重為10.41%,1970年增長到14.84%,1980年則達20.09%。當然,這兩項研究所測算的范圍,均不完全等同于教育、醫療衛生和社會保障三項支出。為了更加準確地對比,我們僅就教育、醫療衛生和養老金三大類支出來看:1960年,三者在主要工業化國家占GDP的比重為10.4%,1980年則達到20%??梢?,1960—1980年,西方福利國家建設經歷了一個大擴張時期,社會性支出占GDP的比重基本翻了一番,平均達到20%左右。

      20世紀80年代以來,發達國家紛紛采取改革,試圖壓縮社會性支出。但社會性支出規模并未顯著下降,仍在緩慢增長。比如,根據OECD的最新數據,若以Lindert研究的國家范圍和數據口徑展開對比可見,1980年以來這些國家社會性支出占GDP的比重雖略有波動,但仍在緩慢增長,到2010年占比已接近25%,較1980年平均增長了4—5個百分點,但2010年后基本停止增長,部分國家還略有下降。

      可見,21世紀頭20年,中國經歷了與西方工業化國家1960—1980年間相似的歷史進程。2000年,中國民生支出占GDP的比重應該略低于西方國家1960年的平均水平。但進入21世紀后,民生支出占GDP的比重快速增長:2005年前后,民生支出占GDP的比重已大致相當于西方國家1960年左右的水平;2020年,民生支出占GDP的比重達到20%左右,與西方國家1980年左右的水平相當。當前,中國民生支出水平雖較發達國家仍有一定距離,但已明顯高于絕大多數新興工業化國家,達到了當前OECD國家的平均水平,這是一項了不起的成就,中國已明顯跨過了“低福利”國家門檻?!笆奈濉睍r期,為扎實推動共同富裕,國家將進一步補足民生保障短板,民生支出水平會進一步提高;民生支出占GDP的比重將明顯超過20%,占全口徑公共支出的比重將超過50%,二者與發達國家之間的差距將進一步縮小。

      四、中央和地方間財政關系

      長期以來,學界通常認為,中國的民生保障體制具有高度“分權型/地區型”特征,地方政府在民生保障中承擔了主體支出責任,這也是地區間社會福利不平等的重要原因。但是,這種看法忽視了21世紀以來中央財政轉移支付在地方民生保障中的重要角色,也誤解了當前民生保障中的中央和地方間財政關系。

     ?。ㄒ唬m椶D移支付中的民生支出

      目前,地方財政支出的重要來源是中央專項轉移支付,民生支出正是其主要組成部分。中央對地方專項轉移支付主要集中在教育、醫療衛生、社會保障等民生領域和三農支出等薄弱地帶。2007年以來,教育、醫療衛生和計劃生育、社會保障和就業、住房保障等四類民生支出,在專項轉移支付總量中所占的比重最低接近30%,最高達40%以上(見表1)。實際上,這還明顯低估了它們在專項轉移支付中的比重。主要原因在于,中央將大量民生類“準專項轉移支付”放到一般性轉移支付,比如城鄉義務教育轉移支付、基本養老金和低保等轉移支付及城鄉居民醫療保險轉移支付等。但實際上,它們都是具有明確指定用途的專項資金,此前也一直在專項轉移支付中預算管理。若將這三項納入專項轉移支付考慮,則民生支出占專項轉移支付總量的比重每年基本都高達50%左右,且自2009年起一直不斷上升,2015年達到53.22%。同時,農林水類支出占中央專項轉移支付比重每年基本都在25%以上,其中也有部分典型民生支出。顯然,中央對地方專項轉移支付具有明顯的“保民生”特征。

      

      在上述民生領域中,中央專項轉移支付占地方支出的比重明顯更高。2009年以來,中央專項轉移支付占地方社會保障和就業支出的比重一直在20%以上,2015年達到25.64%(見表2);占地方醫療衛生與計劃生育支出的比重在2009—2010年期間為50%左右,2011年后明顯下降,但也一直維持在20%—30%之間;占地方教育支出的比重一直在11%以上,雖然看起來不算很高,但考慮到教育支出中基本支出占比大(教師工資為主),而這主要由地方預算支出,專項轉移支付占比也就不算低了。2010—2012年,專項轉移支付占地方住房保障支出的比重從37.14%上升到50%以上,2013—2015年也一直保持在45%以上。合計來看,中央專項轉移支付占地方民生支出的比重一直在25%以上。

      

      不僅如此,我們還需特別注意區域差異問題。中央專項轉移支付80%以上指向中西部地區,民生類專項轉移支付更偏向中西部地區,東部地區則主要通過地方預算解決。因此,專項轉移支付占中西部地區民生支出的比重一定會顯著高于上述全國平均水平。比如,若按民生類專項轉移支付中80%分配到中西部地區、20%分配到東部地區測算,2010—2015年,中央專項轉移支付占東部地區民生支出的比重穩定在14%—15%之間,占中西部地區的比重穩定在33%—35%之間??梢?,從全國來看,地方民生支出的四分之一以上依賴中央專項轉移支付,中西部地區則高達三分之一以上,專項轉移支付已成為中西部地區民生支出的主要來源。而且,越是貧困地區,越是基層政府,這一趨勢越發明顯。

     ?。ǘ┮话阈赞D移支付對地方民生支出的兜底

      在一些中西部地區,尤其是深度貧困地區,由于地方財政自給能力較低,絕大部分財政支出都依賴上級財政轉移支付。在這種情況下,雖然有些民生支出是由地方政府預算,但實際來源仍然是上級一般性轉移支付。

      以縣級政府為例。目前,縣級政府已經是地方財政支出的絕對主體,但財政自給能力在地方各級政府中一直處于最低水平,財政支出的50%以上長期依賴上級轉移支付。尤其是在中西部地區,縣級財政支出的60%以上依賴上級轉移支付,而且還在逐年增加,2009年達到70%以上。獲得一般性轉移支付后,縣級財政自給能力低于50%的縣占比已不到五分之一。顯然,一般性轉移支付對縣級政府財政自給能力的提升起到重要作用,這在中西部地區尤為關鍵。

      在財政預算管理上,一般性轉移支付主要按照“因素法”直接測算給地方政府,一般會提前下達,由地方政府納入地方公共預算統籌安排。地方政府的首要任務是“保運轉”。機關事業單位的基本支出需優先保障,其中很大一塊是教育、醫療衛生等部門的大規?;局С?,而一般性轉移支付中的調整工資轉移支付,本來就是對地方機關事業單位人員工資的重要保障。能夠做到“保運轉”,就保住了民生支出的主體。其次是“保民生”。除基本支出外,民生保障中必要的修繕改建一定得做,兜底性的社會安全網必須維持,這些都是需要優先預算安排的剛性支出。在此之外,若還有財力,才能預算一些發展性的項目支出。

      總體來看,即使獲得稅收返還,全國仍然有一半以上的縣財政自給能力不足30%。這些縣自身財政收入最多只能維持基本運轉,有些基本運轉也無法維持,其各種“辦事支出”基本全部來源于上級財政轉移支付,民生支出更不例外。也就是說,除專項轉移支付外,一般性轉移支付也成為地方民生支出的主要來源,雖然由地方政府統籌預算安排到民生支出,但實際也來源于上級財政轉移支付。

     ?。ㄈB老保險基金的中央調劑和全國統籌

      2018年開始,中央出臺基本養老保險基金中央調劑制度。2018年上解中央的比例為3%,2019年提升到3.5%,2020年達到4%。從調劑基金的上解和下撥體制看,上解額度主要由該省職工平均工資和在職應參保人數決定,下撥額度則主要由該省核定的離退休人數決定。因此,決定上解和下撥額度間差額的主要因素是該省職工平均工資,本質上是經濟發達省份對經濟欠發達省份的一種特殊性質的專項轉移支付。

      2020年,全國調劑基金總規模達7400億元。廣東、北京、浙江、福建、江蘇、上海和山東七?。ㄊ校┦钦{劑基金凈上解地區,合計上解1767億元;云南、貴州、西藏三?。▍^)屬于上解和下撥平衡省份;其他則為凈下撥省份,其中,遼寧、黑龍江、湖北與吉林四省凈下撥超過100億元,剩余省份從幾億元到數十億元不等??梢?,黑龍江、吉林、遼寧等東北老工業基地養老金收支壓力更大,是中央調劑補助的重點。2022年,我國已正式實行職工基本養老保險基金的全國統籌,不同地區的均衡力度將顯著擴大。

     ?。ㄋ模┖喴〗Y

      若僅從國家財政支出統計看,地方政府確實承擔了民生支出的主體責任。2010年以來,全國教育支出中地方支出占比每年都超過94%,醫療衛生支出更是高達98%以上,社會保障和就業支出都在95%以上,住房保障支出除少數年份也都超過90%。因此,很多學者認為中國的民生保障體制仍具有高度“分權型/地區型”特征。但前文分析表明,隨著中央財政轉移支付大規模增加,對地方的民生保障明顯開始承擔重要責任。那么,為何從財政統計看,地方政府仍承擔95%以上的支出責任?這主要與中國財政預決算體制有關。中央對地方財政轉移支付,都明確注入政策意圖,其中很重要的目標就是“保民生”,這在一般性和專項轉移支付中都有很大體現。然而,財政轉移支付在財政決算中都統計為地方支出,這就無法體現其中的中央意圖。雖然在財政統計上,民生支出的95%由地方支出,但其中大部分資金是已明確注入中央意圖的財政轉移支付,其形式上是地方支出,本質上卻是中央支出。因此,若僅從財政決算結果就認為中國仍然是高度“分權型/地區型”的民生保障體制,就明顯誤解了實際情況。當前,中央政府在民生保障中發揮的功能越來越明顯,中國正在構建一個多層級政府共同負責的新型民生保障體制。

      五、邁向新發展階段的民生保障

      當前,我國已進入全面建設社會主義現代化國家的新發展階段,“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”是新發展階段的重要目標。但是,作為一個廣土眾民的大國,中國面臨發展不平衡不充分問題,這給民生保障體制帶來諸多挑戰,最典型的表現為如何處理好以下三大關系。

     ?。ㄒ唬┲醒肱c地方

      進入21世紀,中央大規模財政轉移支付對地方民生保障的作用越來越凸顯,尤其是中西部地區,財政轉移支付成為地方民生支出的主要來源。當前,中央對地方財政轉移支付占中央財政收入的比重超過80%,占全國財政收入的比重也超過三分之一,其中一個主要部分就是民生類財政資金?;攫B老保險基金的中央調劑和全國統籌,使財政轉移支付從一般公共預算擴展到社會保險基金范圍,進一步增強了中央在民生統籌中的責任。中央對中西部地區的財政轉移支付和養老基金調劑,本質上是中央從東部地區汲取財政收入轉移到中西部地區支出的過程。因此,中央對地方財政轉移支付體制,既是對中央與地方間財政關系的調節,更是對東部與中西部地區間財政關系的協調。

      當前,民生支出占GDP比重已達20%左右,其中大部分正是以財政轉移支付形式預算支出的,這對中央與地方、東部與中西部間的財政關系提出了很大挑戰。中央對中西部地區的民生類轉移支付,直接來源于中央從東部地區的財政汲取,這既給東部地區造成了較大財政負擔,也讓中西部地區的民生保障具有較強依附性特征,給民生支出的可持續性帶來較大挑戰。目前,在市場主體成本高企、中央大力推動“減稅降費”的政策背景下,如何確保中央對中西部地區民生類轉移支付的可持續性,成為一個現實問題。同時,中央對中西部地區的民生類轉移支付大量采用專項轉移支付形式,希望通過這種方式對地方民生支出予以剛性保障,以防止被挪用他處,確保真正實現社會政策的兜底功能。但是,這也給民生項目的組織實施提出諸多挑戰,學界就項目制的實踐機制展開了大量案例研究,對項目組織實施過程中的效率損失和目標偏離問題進行了有力揭示,充分反映了項目制實施過程中的多重悖論。

     ?。ǘ┱幘蜆I與非正規就業

      非正規就業是國際勞工組織用來形容發展中國家大規模存在、缺乏正規社會福利保障的勞動就業概念。黃宗智的研究顯示,非正規就業占中國城鎮就業人員的比重高達75%。

      21世紀以來,中國在民生保障方面的一個重要努力就是擴大社會保障的覆蓋面,逐步實現社會保障的“全覆蓋”。比如,農村稅費改革后,我們探索建立了新型農村合作醫療體制,此后又出臺城鎮居民基本醫療保險,最近幾年則將二者整合為城鄉居民基本醫療保險。城鄉居民基本養老保險也經歷了相似過程。2020年,全國參加職工醫療保險人數為3.45億,參加城鄉居民基本醫療保險人數高達10.17億;全國參加職工基本養老保險人數為4.56億,參加城鄉居民基本養老保險人數為5.42億??梢?,2020年納入職工醫療保險保障的人口占總人口的比重僅24.6%,納入職工養老保險保障的人口占比也僅32.6%;從在職職工看,參加職工醫療保險的人員占全國就業人員總數的比重為33%,參加職工養老保險的人員占比為44%。顯然,非正規就業人員確實占主體地位。

      正規就業與非正規就業的差異,是民生保障在不同人群間發展不平衡的典型表現。中國雖然建成了世界上規模最大的社會保障體系,為非正規就業人員提供基本養老醫療保障,但正規就業和非正規就業人員在保障水平方面卻存在較大差異。比如,2020年,全國職工離退休人員人均每月養老金為3300多元,而城鄉居民養老保險人均每月僅170多元,二者相差近20倍。與之相似,正規就業和非正規就業人員在醫療保險等方面均存在較大差異。

      同時,國家為大規模非正規就業人員提供社會保障,也給公共財政帶來不小壓力。職工養老醫療保險和居民養老醫療保險的最大區別是,前者以就業單位和個人雙方籌資為主,國家財政予以一定補助;后者則完全沒有就業單位依托,只能由國家和個人雙方籌資,且以國家籌資為主。比如,2018年,財政補貼城鎮職工養老醫療保險共9062億元,占收入總量的16.6%;而財政補貼城鄉居民基本養老醫療保險共7855億元,占收入總量的比重高達71.9%。目前,城鄉居民基本醫療養老保險的保障水平還較低,逐步提高保障水平、縮小與職工保險之間的待遇差距,基本成為共識。但是,由于納入城鄉居民基本醫療養老保險的人口規模較大,基金收入又主要來自國家財政補貼,即使是保障水平的小幅提升,也會帶來不小的財政支出壓力。

     ?。ㄈ┙洕聞张c民生支出

      當前,中國同時面臨民生支出和經濟事務支出雙重壓力。西方工業化國家公共支出的絕對主體是以教育、醫療衛生和社會保障為代表的社會性支出。比如,根據國際貨幣基金組織(IMF)的統計,2015年前后,社會保障是發達國家公共支出的絕對主體,在奧地利、法國、德國等國,社會保障占總支出比重超過40%。此外,醫療衛生和教育也是兩類占比較高的公共支出。在絕大多數發達國家,社會保障、教育和醫療衛生三項支出占總支出的比重超過60%,部分國家甚至達到或接近70%。中國的教育、醫療衛生和社會保障支出雖然在過去二十多年快速增長,但目前占公共支出的比重仍低于西方發達國家。

      另外,我國的經濟事務支出占公共支出的比重顯著高于發達國家。20世紀80年代以來,經濟事務支出占中國公共支出的比重雖一直不斷下降,但目前仍是公共支出的重要組成部分。根據IMF的統計,2010年之前,中國經濟事務支出占比一直在30%以上,2015年仍達到27.7%。而發達國家經濟事務支出占公共支出的比重則遠低于中國,大部分國家在10%左右,典型的福利國家則在10%以下。

      顯然,中國經濟事務和民生支出呈現出“雙強”格局,這主要與中國經濟的發展模式和發展階段有關。經濟史學家研究認為,在經濟增長的初期階段,公共部門投資在資本投資中占較高比重,主要為社會提供交通、道路等基礎設施和公共產品;當經濟發展進入成熟階段后,公共支出的主要方向會轉向教育、醫療衛生、社會保障等社會服務支出。

      當前,中國正處于從中等偏上收入國家向高收入國家邁進的關鍵時期,預計“十四五”末將達到現行高收入國家標準。顯然,經濟事務支出對中國經濟增長仍將繼續發揮重要作用,以確保中國順利跨越“中等收入陷阱”、邁入高收入國家行列。進入新發展階段后,中央將更加聚焦分配問題,扎實推動共同富裕,國家對民生保障將會給予更大的投入力度,以進一步織密織牢社會安全網,發揮社會政策的兜底功能。

      隨著中國社會經濟結構的轉型,經濟事務支出占公共支出的比重應會進一步下降,民生支出的地位會更加凸顯。但是,在較短時期內,經濟事務和民生支出的“雙強”格局不會發生根本性變化,中國將持續面臨經濟事務和民生支出的雙重壓力,實際上也是經濟發展和民生保障的雙重壓力。一些中西部地區的基層政府,甚至還面臨行政運轉的支出壓力,這就是“保運轉、保民生、保增長”的財政邏輯。

      當前,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這在民生保障中的體現尤其明顯。一方面,由于經濟社會發展的不平衡,民生保障水平在區域、城鄉和人群間存在一定差異。雖然總體上民生支出占GDP的比重達20%左右,這已是一個不低的支出水平,也給經濟主體帶來一定壓力,但由于民生保障發展的不平衡,部分群眾對民生保障的獲得感仍不是很強。另一方面,為逐步縮小民生保障水平的不平衡,國家不僅在區域、城鄉間建立大規模財政轉移支付體制,還為大量非正規就業人員建立全覆蓋的基本社會保障,這給國家公共支出帶來壓力。民生保障水平不平衡的現實矛盾和國家試圖彌合這一鴻溝的制度體系之間,需要一定的互動和平衡。同時,如何處理好民生保障的不平衡與均等化、民生保障和經濟發展之間的關系,也是新發展階段的重要命題。

      結論和討論

      21世紀以來的二十多年,中國經歷了一個與西方發達國家20世紀60—80年代相似的民生保障建設的“黃金時代”。中國建成了世界上規模最大的社會保障和住房保障體系,義務教育普及程度達到世界高收入國家平均水平,人口主要健康指標總體上優于中高收入國家平均水平,基本建立了一個覆蓋全民、全生命周期的社會安全網。中國已明顯跨過了“低福利”國家的門檻,民生支出占GDP的比重達20%左右,接近發達國家1980年左右的水平,也與當前OECD國家平均水平相當?!笆奈濉睍r期,中國民生保障將達到更高水平,民生支出占GDP的比重將超過20%,與發達國家的差距將進一步縮小。

      與西方福利國家相比,中國的民生保障建設在政治理念和動力機制方面具有重要差異。有學者認為,西方福利國家的成長本質上是公民權利意識覺醒的結果,社會福利是公民的社會權利,是國家和公民之間的新型“社會契約”的組成部分。這種看法是西方近代政治哲學中國家與社會之間二元對立關系的延伸表達,它預設了國家和公民之間的支配—反抗關系,認為所謂民主選舉體制是福利國家得以擴張的根本性因素。

      顯然,這種帶有較強意識形態色彩的分析框架,很難解釋21世紀以來中國民生保障的飛躍式發展。中國的國家與民眾的關系,很難納入支配—反抗的模式,它更多是一種“家國一體”的形態。國和家在根本利益和倫理規范上基本是一致的:家是國的根本,國是家的擴大,國家“立國為家”,人民“化家為國”,家國之間是一種“小家”和“大家”的關系,是一種不同于契約性的倫理性關系。國家作為“大家”,對眾多的“小家”具有倫理性的社會責任。這種政治理念深植于中國歷史傳統,總體上與黨中央提出的以人民為中心的發展思想等治國理念具有內在一致性。正是在這一理念的指引下,伴隨經濟長期穩定增長,中國民生保障得以飛躍進步??梢?,中國的民生保障發展,其深層動力是國家主動回應社會結構變化和民眾需求,有效履行倫理責任和推動社會建設的結果。

      當前,中國正在建設一個以家庭為基礎的民生中國。與西方福利國家不同的是,家庭而非個體才是民生中國的基本社會和治理單位。福利國家不僅從理論上預設了社會福利是公民的基本權利,在實踐中也將擁有獨立權利與義務觀念的個體作為基本的治理對象,本質上是“團體格局”社會結構中團體與個人關系的一個組成部分,此時“國家是一個明顯的也是唯一特出的群己界線”。相反,中國的民生保障體制在理論和實踐上,都不是從個體主義出發,在實踐中尤其強調家庭作為基本社會和治理單位的重要性。比如,我國城鄉居民的低保評定、農村建檔立卡貧困戶的認定和退出、養老政策的制定和實施等,都是以家庭為基本單位展開的。以家庭而非個體為基本的社會結構和治理單元,同時以國家與社會的有機交融為治理理念,這是民生中國的深層理論邏輯。

      然而,中國民生保障體系也面臨發展不平衡問題。中央財政轉移支付已經是中西部地區、農村地區民生支出的主要來源,對平衡民生保障的區域、城鄉差距發揮了重要作用。同時,國家還給大規?!胺钦幘蜆I”人員建立了全覆蓋的基本醫療養老保險,這也主要由中央政府承擔支出責任??梢?,中央政府在化解民生保障的不平衡、促進基本公共服務均等化方面發揮的作用日益顯著,中國正在構建一個多層級政府共同負責的新型民生保障體制。

      當前,中國正處于由中等偏上收入國家邁向高收入國家的關鍵節點,民生保障建設也處于“從有到優”轉變的關鍵時期。如何不斷克服民生保障的不平衡,確保民生保障與經濟發展水平相適應,是新發展階段面臨的重要挑戰。首先,應進一步優化民生支出體制,不斷提高民生支出效率。民生支出效率偏低,是提升民生保障水平、增強人民群眾獲得感的主要影響因素,解決這一問題的關鍵在于提升中央對地方轉移支付的支出效率。其次,要將民生保障建設置于中國城鄉關系動態演變的歷史視野下統籌定位,賦予民生保障體系一定的體制彈性。當前,中國正處于由鄉土中國向城鄉中國轉型的歷史節點,城鄉關系和社會結構處于深度調整變化之中,統籌城鄉的民生保障體系要有一定的應時而變的體制彈性。最后,要高度重視家庭在民生保障建設中的基礎性作用。厘清和重視家庭在民生保障中的基礎性作用,既可在一定程度上減輕國家公共財政負擔,也能進一步促進社會公平正義,從而確保家庭是中國民生保障建設的出發點和最終歸宿。這些理論和實踐命題,均有待學界和政策部門的深入探索。

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    原文責任編輯:李凌靜 劉翔英

    作者簡介

    姓名:焦長權 董磊明 工作單位:

    轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:常暢)
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