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    鄰避沖突何以協商治理
    2022年04月11日 21:45 來源:中國社會科學網 作者:王聰 字號
    2022年04月11日 21:45
    來源:中國社會科學網 作者:王聰
    關鍵詞:鄰避沖突;協商治理;公眾參與;風險溝通

    內容摘要:

    關鍵詞:鄰避沖突;協商治理;公眾參與;風險溝通

    作者簡介:

      摘要:鄰避沖突是公眾對鄰避設施和政府決策的不滿和反對情緒的直接體現,鄰避沖突隱含著社會風險。由于鄰避沖突涉及多元利益主體的博弈,其治理離不開多元主體的參與。因此,以協商治理實現鄰避沖突的有效治理成為必然選擇。以有序的公眾參與、有效的風險溝通、合理的利益補償、多元的協同治理為特征的協商治理,是化解鄰避沖突的有效路徑。

      關鍵詞:鄰避沖突;協商治理;公眾參與;風險溝通

      近年來,伴隨著我國城鎮化進程的加速推進,由鄰避設施所引發的鄰避沖突已成為一個普遍而突出的社會問題。鄰避(Not In My Back Yard),即“不要在我家后院”,也可以表述為“地方上排斥的土地使用(Locally Unwanted Land Use)。鄰避設施是指能夠為民眾提供便利服務但可能產生污染或對民眾健康產生威脅的公共設施,如垃圾掩埋場、火力發電站等。鄰避設施的存在是為了服務于特定的經濟目標或滿足公共需求,但鄰避設施的兩大屬性卻使人對其唯恐避之不及。一是鄰避設施的負外部性,即鄰避設施可能會造成環境污染、危害健康等問題;二是鄰避設施的成本與效益的非均衡性,即鄰避設施的效益由大多數人共享,但其負外部性卻由居住在附近的少數人承擔。正是因為這兩大屬性,鄰避設施往往被視為“公共善”和“私人惡”的結合體,公眾也因此產生了強烈的鄰避心理,甚至引發鄰避沖突。

      鄰避沖突是公眾對鄰避設施和政府決策的不滿和反對情緒的直接體現,隱含著社會風險。如果不能得到有效的緩解和治理,鄰避沖突有可能演化為大規模群體性事件,并誘發社會危機。當前我國城鎮化進程不斷加快,鄰避問題不可避免,鄰避沖突的治理已成為政府公共治理的重要領域。我們需要對城市化進程中的鄰避沖突進行系統而深入的研究,“理解我們被置入其中的生活那包圍著我們的現實的特性”,分析鄰避沖突的生成邏輯,并尋求解決現實問題的有效途徑。

      一、研究綜述

      對鄰避沖突治理的現有研究大多聚焦于地方政府對鄰避沖突的事件性回應,采取沖突—維穩的研究視角來考察政府基于緩和矛盾的考慮而對沖突事件采取權宜性的壓制或妥協?;跊_突—維穩的視角,政府往往成為眾矢之的,“封閉決策—公眾反對—政府壓制—沖突升級—停建妥協”的鄰避困境不斷上演,地方政府普遍陷入鄰避沖突的治理困境。

      近年來,基于“協商民主具有巨大潛力,能夠有效地化解多元文化間的對話難題和多元社會認知的不可通約性”,以及當代中國局部協商治理的成功實踐,有研究者認為,鄰避沖突的有效治理必須“從自上而下的‘決定—宣布—辯護’模式轉變為‘參與—協商—共識’模式”。換言之,應對鄰避沖突應該走向協商治理,即平等的政治主體之間通過協商和對話達成共識或者協調分歧,最終通過協作實現公共治理目標。從既有鄰避問題的研究來看,大多數應然性對策設計主要是建立在總結既有鄰避沖突教訓并借鑒外部經驗的規范推論基礎之上。在數量有限的基于社會沖突協商治理實踐的研究中,研究者發現協商民主的嵌入有助于建立普遍而公正的利益表達、利益博弈和制度化解決利益沖突的有效機制,培育了公民積極參與公共事務的開闊心胸和理性包容態度,從而為群體性事件預防和處置創造良好條件。在相關實證研究中,研究者主要圍繞利益補償協商治理展開討論,但鄰避沖突的協商治理除了具體的物質利益之外,還涉及公民價值理念。雖然有研究者非常重視鄰避沖突中的風險溝通,但風險溝通并不能從根本上化解當地民眾認為其利益由全社會共享、其風險由當地居民承擔的不公平感。因此,如何通過有效的協商治理解決鄰避沖突仍然是一個懸而未決的議題。

      二、鄰避沖突何以必須協商治理

      鄰避沖突的不斷上演,暴露出既有鄰避沖突治理機制的缺陷。一方面,鄰避設施決策機制存在缺陷。它首先表現為鄰避設施決策的閉合性。從既有鄰避沖突事件看,多數地方政府在鄰避設施決策中采用閉合性模型,在漠視公眾基本知情權的情況下,將帶有明顯外部性的鄰避設施“秘密”立項并貿然開工。作為利益相關者的公眾要么被完全排除在決策過程之外,要么處于被教育和被動接受的地位,其利益訴求始終無法有序表達并進入決策過程。其次,表現為政府壟斷風險決策。隨著風險社會的來臨,政府的鄰避設施決策日益仰賴專家提供技術和信息咨詢來提升公共決策的科學性與合法性。在此過程中,技術專家憑借科學理性剝離和淡化鄰避風險的個性特征,強調風險的“可控性”和“可接受性”,而政府則借助專家的風險評估回應公眾疑慮。但是專家風險評估與公眾風險認知之間存在巨大差異,這不但造成兩個不同群體間的認知沖突,還會導致公眾對專家和政府的信任危機。

      另一方面,維穩式鄰避應對機制深陷鄰避困境。面對公眾的鄰避抗爭和輿論壓力,地方政府既因無法平息公眾不滿而焦頭爛額,又因自上而下的維穩政策無法承受問責壓力。于是,地方政府往往陷入兩難境地,在社會壓力和行政壓力的綜合作用下,地方政府往往宣布遷址、停建、擱置鄰避項目。然而,鄰避設施的決策與建設在前期已付出了巨大的行政成本和經濟成本。這樣的結果看似是民意的勝利,實則是政府與公眾的雙輸。

      基于既有鄰避沖突治理機制無法走出鄰避困境,必須探索新的鄰避沖突治理機制。由于鄰避沖突涉及多元利益主體的博弈,其治理離不開多元主體的參與。因此,以多元協作治理實現鄰避沖突的有效治理就成為必然選擇。協商治理,是指以實現公共利益為基本原則,利益相關者之間借助對話、討論和協商等途徑,批判性地審議各種政策建議,從而賦予立法和決策合法性的一種治理機制;協商治理的關鍵在于以協商對話化解分歧或達成共識。這種治理方式不是單純的撮合各方意見,而是參與協商的主體基于公共理性共同尋求融合相互沖突之訴求的過程下產生的共識。

      基于風險社會面臨的公共事務復雜性與不確定性以及轉型社會對資源相互依賴的需求,建構鄰避風險的協商治理機制——一個由多元利益相關者之間通過協商對話構建的合作互補的鄰避沖突治理機制,也就成為必然選擇。

      三、鄰避沖突的協商治理邏輯

      1.有序的公眾參與。在面臨日漸增多的鄰避項目決策封閉性與公眾參與開放性之間的緊張性時,政府需要在鄰避項目政策過程中采取更為開放的姿態去改善決策質量并降低決策風險。近年來,美國興建鄰避設施遇到的阻力逐漸減少,原因就在于相關法定程序為公眾有序參與鄰避項目決策提供了充足機會??梢?,在鄰避沖突協商治理中,提高公眾有序參與以提升決策程序的公正從而緩解鄰避沖突是非常必要的。

      2.有效的風險溝通。公眾對潛藏風險的疑慮是引發鄰避沖突的直接誘因,而鄰避沖突的利益相關者又是多元的,因此加強“政府—企業—專家—公眾”之間的風險溝通以建構相對統一的風險認知就成為必然要求。有序的公眾參與能在一定程度上緩和風險責任權利不對等產生的社會矛盾,但在消解焦慮恐懼情緒方面無法完全替代風險溝通。首先,地方政府要具備主動、及時、雙向、互動的風險溝通理念;其次,要完善相關風險溝通機制,建立多元溝通渠道。

      3.合理的利益補償。鄰避設施具有明顯的負外部性,在將生產成本外部化轉嫁給設施周邊民眾的同時,其生產收益并未通過市場機制進行合理分配。既有研究表明:在通過風險溝通讓民眾降低了對鄰避設施的風險疑慮后,合理的利益補償,即用付費方法來平衡鄰避設施導致的成本和收益分配不均,能對化解鄰避沖突產生積極效果。因此,把鄰避設施外部成本內生化,提供經濟誘因、進行有效補償,是化解鄰避沖突的必然要件。

      4.多元的協同治理。面對風險社會的來臨,以政府為主導和以風險控制為主要目標的傳統治理模式顯然難以為繼。處于風險不確定的社會,構建一種新型的由政府、市場、公眾共同參與,相互合作與制衡的治理結構成為必然選擇。在鄰避沖突協商治理中,這種“政府—企業—公眾”的協同治理,是通過建立、指導、促進、運行監督等制度安排來解決由單一主體難以解決的公共政策問題的整個過程,強調多元主體在地位平等基礎上就公共事務管理中面臨的挑戰實現充分的協調溝通。

      在當代中國發展進程中,此起彼伏的鄰避沖突事件使許多地方政府陷入局部治理危機,而既有治理機制的邊際收益又不斷遞減。只有在相互尊重各方訴求基礎上通過有序的公眾參與、完善的風險溝通、合理的利益補償與建立協同治理框架,才能從根本上解構鄰避風險,從而化解鄰避沖突,走出鄰避困境。

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    姓名:王聰 工作單位:

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