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            【聚焦政策中國】處理好現代化都市圈建設中的幾個關系
            2022年10月11日 11:19 來源:中國社會科學網 作者:易雪琴 字號
            2022年10月11日 11:19
            來源:中國社會科學網 作者:易雪琴
            關鍵詞:現代化都市圈;核心城市

            內容摘要:

            關鍵詞:現代化都市圈;核心城市

            作者簡介:

              都市圈的建設發展是未來一段時期區域經濟增長的重要結構性潛能,將推動區域經濟發展空間結構的優化重塑。都市圈建設不是新一輪空間擴張或是一定空間邊界下的政策疊加,而是在一定時空關系下各種要素資源的創新性配置,以解決好區域發展空間受限、能力不足、質量不高的問題。當前,我國都市圈建設呈現較快發展態勢,但區域發展潛力釋放緩慢,協同發展優勢尚未凸顯。加快建設現代化都市圈應處理好以下關系,推動形成新的增長動力,有力支撐引領區域乃至全國經濟實現高質量發展。

              一、協調“畫圈”與“建圈”的步伐

              都市圈建設離不開科學規劃的指引,但其形成和發展也是各種要素資源相互作用后“有機生長”的過程。我國已有少量大城市培育形成了以其為核心的成熟都市圈,但仍有許多都市圈發展處于成長甚至起步階段。不同發展階段的都市圈,其發展目標和面臨需要協調解決的重點問題有所不同,相應規劃和建設的重點內容也有所不同,因此應適時采取“邊畫邊建”或“先建后畫”等方式,把握好規劃與建設的節奏。

              一方面,應從經濟社會發展階段、城鎮聯系密度和范圍、產業分工協作程度、基礎設施保障能力等方面評估各個都市圈的發展階段及特征,科學判斷都市圈亟待解決的重點問題,以此為基礎編制都市圈規劃,有針對性地設定都市圈發展的目標和主題,并伴隨都市圈的建設發展滾動修訂調整規劃,及時解決因邊界問題產生的區域性矛盾或空白性難題。另一方面,充分考慮各個城市的現實基礎、發展潛力和“組圈”預期,通過彌合性、協同性指引明確其功能定位、行為底線、共同任務,鼓勵不同成員之間在產業發展、基礎設施、載體平臺、重大項目、體制機制等方面率先開展更為務實的區域合作與共建,加快形成都市圈發展內生動力。

              二、化解“強中心”與“去中心”的矛盾

              長期以來,核心城市憑借著政策力量的加持和區域資源的集聚實現加速擴張,但以交通擁堵、空氣污染、住房緊張、內澇、疫情防控難等“大城市病”為表象的內部結構性矛盾愈發突出,有些呈現出“未強先病”的特征。與之對應的是,外圍地區由于缺乏合理預期或足夠的正向激勵,區域合作動力不足,與核心城市發展落差較大,區域回波效應明顯,甚至出現“大樹底下不長草”現象。因此,建設現代化都市圈,應摒棄“先集聚后輻射”的傳統理念和“聚集不經濟”的路徑依賴,通過“強中心”與“去中心”并舉,推動實現區域結構調整和再平衡,提升區域發展的質量、效率和可持續性。

              “強中心”就是要聚焦提升核心城市的核心功能和高端要素資源配置能力,在推進中心城市空間、產業及功能優化的同時,加快其產業轉移、功能外溢和資源共享,從而實現從“只集聚”到“有輻射”、從“弱核牽引”到“強核引領”的轉變?!叭ブ行摹本褪且ㄟ^“泛中心化”構建核心、節點、基層之間的傳導機制和“反磁力”機制,即利用外圍城市、縣域及郊區新城等組團板塊的比較優勢,強化與中心城市的功能互補和內嵌式關系,積極承接產業、服務和人口的轉移,打造若干層次不同、功能有別的“次中心”“微中心”,增強區域整體功能和一體化效應,實現“大樹底下好乘涼”。

              三、適應“轉移”到“轉型”的變化

              隨著新技術革命、經濟摩擦、疫情常態化等內外部環境的深刻變化,僅靠產業、要素、資源、功能等在區域間轉移優化顯然已無法滿足都市圈的發展,含新量、含數量、含綠量等成為衡量高質量發展成色的重要指標,建設創新型、數字型、生態型都市圈已成為新發展階段都市圈建設的新要求。建設現代化都市圈,應適應新要求新變化,通過發展模式的轉型推動各主體找準在都市圈中的生態位,實現區域產業鏈、供應鏈、價值鏈、創新鏈、生態鏈等的“近域重組”,從而打造更具創新力、競爭力、抗風險能力和更加綠色低碳的都市圈。

              首先,應堅持優勢互補、合理分工,加快推動都市圈產業鏈式集群發展,培育發展數字經濟,解決好因產業同構化、重復建設、惡性競爭等問題產生的要素資源的內耗和外流,形成具有較強抗風險能力的互補共生的產業生態。其次,充分發揮核心城市的創新優勢,打造區域關鍵共性技術創新平臺,推動創新活動向外圍圈層擴散與整合。同時,支持外圍地區利用其土地、人力等低成本優勢及制造業優勢,在強化承接產業轉移能力建設的同時提升技術消化轉化能力和市場匹配能力,積極參與同產業配套的創新活動,在配合做好“公轉”的同時更加完善地進行“自轉”,形成都市圈科技創新走廊、集群和矩陣。最后,加快都市圈綠色低碳轉型發展,統籌區域綠色基礎設施、韌性安全基礎設施等建設,推動都市圈生態共保共治,打造綠色生態韌性的節點、區塊和網絡。

              四、縮小“內層”與“外層”的落差

              在多數都市圈的發展歷程中,教育文化、醫療衛生、生活服務、公共交通等優質公共資源供給在空間上呈現核心城市高度集聚、圈層化明顯遞減的特征。隨著要素,特別是人對生產生活空間的需求層次越來越高,加之行政區劃分割的疊加影響,這種圈層落差會加劇人口向核心城市集中的趨勢,加重核心城市的“城市病”,致使“人不隨業走”“潮汐式流動”等要素資源的低效率配置,而外圍圈層則因為配套服務落差明顯,對人口、產業的吸引力不足,進而導致發展滯后。因此,建設現代化都市圈,應在加快產業轉型升級的同時,提升都市圈內外圈層城市功能的一體化、同城化水平。

              一方面,應以交通互聯為先導,打造以軌道交通為骨干的高效通勤圈,提升區域交通一體化供給覆蓋率和層次性,構建交通快速換乘空間和無縫接駁體系,加快“一張”“一卡”“一票”等跨區域交通運營管理模式創新,推動交通網絡從“互聯互通”向“直連直通”轉變,不斷破解都市圈要素流動的時空緊約束。另一方面,應以民生改善為根本,打破傳統上以行政區劃和行政等級為基礎的公共資源配置機制,加強區域基本公共服務標準和制度銜接,深化政務服務聯通互認,推動都市圈優質公共資源共建共享、公共服務互利共惠,不斷縮小都市圈城市、城鄉之間的公共服務供給落差,真正實現“共享一個圈”。

              五、搭建“權力導向”與“利益導向”的治理組合

              都市圈的建設發展是跨行政邊界、多利益主體空間單元的治理模式創新的過程。單靠傳統金字塔式行政區劃下的“強權”治理,既無法滿足成員的差異化發展目標,也不利于降低治理成本。要實現各成員從“各美其美”到“美美與共”的轉變,還應構建有效的利益交換分配機制,來降低要素資源流動的摩擦系數,促使各主體達成共識并形成合力。因此,建設現代化都市圈,應引導各城市從單打獨斗的屬地經濟競爭中走出來,在“權力”與“利益”的平衡中尋求政府、市場、社會等多元力量的共同作用,打造都市圈利益共同體。

              一方面,應加快建立完善由上級主管部門領導及成員城市主政者共同組成的都市圈治理架構,并賦予其解決都市圈建設重大問題的資源和權力,構建多中心、多層級責任嵌套的治理運行機制,形成權力承接、協調及轉化的靈活調整的關系,保障都市圈規劃的約束力能順利落地實施。另一方面,應通過合作協議、備忘錄等體現契約和規則意識的形式,在產業協同、生態共治、設施共建、服務一體、稅收共享等方面建立良好的利益交換機制和交換網絡,確保各主體的利益與成本對等、政策在各主體之間一視同仁,逐步形成都市圈互惠共生的合理預期和合作動力。此外,還應充分發揮社會組織作用,培育更多數量、更高質量的區域行業協會、學會、產業聯盟等社會平臺組織,讓政府、市場與社會組織協同發力。

             

              【本文系河南省社科規劃一般項目“提升洛陽中原城市群副中心城市功能研究”(2021BJJ051)、河南省社會科學院2022年度創新工程重大項目“實施以人為核心的新型城鎮化戰略研究”成果】

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            作者簡介

            姓名:易雪琴 工作單位:

            轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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