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            推進政府職責體系建設 落實全面深化改革
            2022年08月23日 10:30 來源:中國社會科學網 作者:黃建洪 字號
            2022年08月23日 10:30
            來源:中國社會科學網 作者:黃建洪

            內容摘要:

            關鍵詞:

            作者簡介:

              7月28日,習近平總書記主持召開中共中央政治局會議,會議強調,要深入貫徹落實全面深化改革部署,做到系統集成、協同高效,不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。新時代,黨領導國家治理現代化的交互界面和治理尺度出現重大調整,這為政府職責體系的優化構建提出了新的要求?,F代性的政府需要有現代性的角色定位、權力配置、職能厘定、責任賦予、工具選擇和績效呈現,而這些涉及到政府從自為到自覺的持續轉變和一系列多維關系鏈的深度鏈接。作為推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革總目標的基礎性內容,系統性優化重構政府職責體系,需要妥善處理好如下幾對重要關系。

              政府與市場、社會關系

              政府、市場、社會關系,是近現代以來國家治理現代化之中最為重要的關系之一,對于國家發展和社會穩定具有至關重要的意義。三者之間,作為組織化的體制性力量,政府扮演著核心行動者的重要角色,它既是改革發展和現代化建設的組織者、實施者,又是市場機制的構建者、市場秩序的維護者,還是社會公平正義的建設者和促進者。更為重要的是,它還要一體作為改革的動力與改革對象,去緩釋和化解國家治理過程中的“主客同體”張力。這是理解和調處政府、市場和社會三者關系、優化政府職責體系的重要基礎。

              習近平總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出,經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點,經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關系。合理調整政府與市場、社會之間的關系,核心在于讓市場在資源配置中發揮決定性作用、讓政府發揮應有合理的作用、讓社會發揮自治自洽的作用,既克服政府失敗,又規避市場失靈和社會失序,形成政府“有形之手”與市場“無形之手”、社會“自助之手”的有效對握?;貧w到本真意義上來,政府職責體系構建優化,就是要根據市場和社會的真實需要,動態引導政府做到不錯位、不缺位、不亂位,真正實現歸位、正位、到位,從而有效且適度地履行好其應有的使命,促進經濟社會高質量發展。

              角色與職能、工具關系

              政府權責體系,是由特定經濟社會環境所決定、所調適厘定的“權力束”“義務束”(“責任束”),以及與此相關聯的“工具束”組成的權威組織系統。習近平總書記指出,要正確區分政府職責和市場作用。需要將政府角色的選擇、扮演以及更新,動態地建置在對市場、社會的需要基礎之上,即以市場機制的成熟程度、社會自治能力的發育程度為基準,合理供給政府權能,匹配性地設置政府的職權、責任,從而形成與市場、社會的治理“投榫”。

              政府職責不應是永續不變的,政府職責調整自然也不可能是一蹴而就的。以政府角色的科學設置為前提,面對新階段、新發展、新需求,政府一些直接接入到微觀經濟和社會領域的職能,政府職能的領域、重點厘定以及具體職能的強化、轉化、弱化、優化等相關改革事項,就有了較為清晰的“靶向”。構建政府“角色—職能—工具”的合理關系,是一個復雜精巧的慣序性行為,但同時也是復雜的博弈和試錯過程。從這個關系動態鏈條關聯視角出發,有助于將政府職責體系的“體系化”構建納入到一個比較清晰可為、可控的邏輯思維和行為過程之中??v向與橫向、跨域關系

              政府職責體系優化是新時代政府治理改革的重大任務??v向政府職責的配置,是理順政府關系、優化政府職責體系的關鍵。這就需要審慎反思中央與地方、上級與下級政府層級之間“上下一般粗”的職責同構問題。倡導以職責同構為基礎,導入職責序構即在不同層級上對相關政府權能做出適當差異性的配置。對政府職責進行歸堆與分層,進而在政府不同層級以及同一政府層級與市場、社會之間進行職能責任調整配置。橫向上,政府部門之間應如何設置機構、規模、權限和責任,以怎樣的流程和機制來治理紛繁復雜的公共事務,需要政府根據部門面對的事務屬性、基于事實合理性和行政可操作性來予以確立自我管理和對外治理的基本程式,以科層職能制為基礎,適當嵌入差異性和靈活性,以達成優化職權和職責、強化效能的改革目的。顯然,這需要將縱向關系梳理清楚,在此基礎上,地方政府橫向層面的政府權能拆分、歸集、編組和制度化才會成為可能,一個大體穩定且能夠不斷更新的職責體系才能發揮其應有的治理作用。

              事實上,在縱橫的交匯點上存在著大量的跨域(如跨區域、跨流域、跨空域等)治理,以及諸多具有特定開發或發展使命的開發區、新區、園區、試驗區、示范區等,需要基于務實高效的非完整性協同治理方式,來厘清和配置政府權能。

              放權與監管、服務關系

              轉變政府職能的關鍵在于簡政放權。習近平總書記在企業家座談會上指出,要推進簡政放權,全面實施市場準入負面清單制度,支持企業更好參與市場合作和競爭。深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項交給市場或社會,把該由政府管理的事項管住管好,至關重要?!胺殴芊备母锸墙陙韲抑荚趯崿F政府權力調整和規范基礎上進一步轉變政府職能、提高政府全過程管理服務效能的務實之舉,是政府職責體系建構的“組合拳”?!胺殴芊备母?,實質是一場深刻的刀刃向內的自我革命,用政府減權限權和監管改革,換來市場活力和社會創造力釋放。

              借助“放管服”改革進行職責歸集與權能整合,不僅要以事定權、以職確權,更要以責督權,形成有效的而非象征性的“物理集合”。權能整合,就是確保職權調整后的職能、責任以及能力不碎片化、不散溢、不自耗,形成責權利的契合體。這樣的確權改革,讓事權、職責和利益合理歸位,實際上也是尋求讓政府在“放手做事”“束手做事”與“巧手做事”之間的動態平衡,以利于以效能和法治方式實現制度之治。

              體系與能力、績效關系

              就現代政府而言,面對經濟發展、社會和諧、文化繁榮和生態優良的深度需求和美好愿景,政府需要從理念、體制、行動、績效等方面獲得現代性的發展,需要理念法治化、權力理性化、結構分化和功能專門化,即實現“政府DNA”的現代發展。

              從體系的角度理解政府職責體系優化,最為重要的和最為基礎的是要能夠自覺在執政黨權威領導體系、人大權力體系領導下,構筑和優化現代的、符合經濟社會發展階段需要,并能得到持續調整升級的行政權力、行政職責、行政監督和行政績效等體制,讓“體制”的制度化構建和權能的法治化、市場化和社會化動態配置穩定可預期,積極且內斂。以政府自我管理、自我約束、社會適應、自我創新和自我發展等自我治理能力為基礎,強化政府的權力—權威、調控—監管、汲取—分配、合作—發展、動員—控制和整合—平衡等經濟社會治理能力,增強政府的總體效能,實現政府理念、體制、政策和行為的整體優化。

              人力、載體與技術關系

              政府職責體系的構建和優化,說到底是對于政府機構清晰責權利厘定基礎上對人的履職能力建設。為此,需要高度重視公務員的能力開發與素質提升。既要重視對政府職責體系運行的正式規則建設完善,更要注意不斷完善對公務員正向激勵和有效約束力的機制建設,做好與公務人員職業生涯周期相匹配的人力資源開發,從而形成與政府職責體系優化相匹配的公共部門人力資源升級和和支撐保障。這之中,將加強人崗適配、過程管理、協同配合以及注意力建設等內容,與掌握現代智能技術、信息技術和服務技術的能力訓練相結合至關重要。政府是一個復雜的組織行為體,其科層邏輯會為其職責設置運行程序、邊界和機制,但是在信息化時代,各種新技術的導入為構建城市運營中心、大數據中心、“城市大腦”等載體建設提供了契機。大數據、互聯網、物聯網、云計算和人工智能等現代科技信息技術,為電子政府建設創造了條件,技術的成熟度和可應用性已然“倒逼”著其向政府管理服務系統中的導入改革。

              法治、文化與發展關系

              政府職責體系的持續優化,說到底是未來建設一個以人民為中心的服務型政府。這樣的政府,首先要的是規范高效的,即是有限政府和有效政府。法治意味著政府治理從思維方式、運轉方式和管理方式的規則化、制度化,法治政府與法治國家、法治社會一道構成法治現代化治理的主體性內容。法治政府建設的過程中,行政文化中的責任、擔當、奉獻和有為等道德文化建設須臾不可或缺。行政文化中的積極性、能動性和創造性“制式”如果成為一種內在基因和文化傳統,它就能夠以行政傳統、政務習俗等非正式制度的方式,構筑到政務系統中去,與正式制度一道構成行政人員展開管理服務的“結構”,從而塑造出組織化的“行動”。

              現代政府法治、行政文化的建設,指向的是現代政府發展。塑造既遵循明示規則,又具有合理自由裁量的政務行動系統,意味著政府能夠在與外部環境的互動中回應需求、汲取資源、輸出能力、形成治理效應。實際上,這也就是作為組織有機體的政府,在體系和能力方面獲得的發展即政府發展。

             

              【本文為研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重點項目“新時代中國政府職責體系優化研究”(20AZD031)階段性成果】

             ?。ㄗ髡呦堤K州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師,蘇州大學應急管理研究院院長,蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、東吳智庫研究員)

            作者簡介

            姓名:黃建洪 工作單位:

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